1914年8月，第一次世界大战爆发。欧洲的主要帝国主义国家都卷了进去，无暇东顾。此时，中国向德国提出将山东权益交还，被德方拒绝。日本见有机可乘，便于8月借口对德国宣战，出兵占领了胶济铁路和青岛。

1915年1月18日，日本以支持袁世凯称帝为诱饵，正式向中国政府提出了《对支那政策文件》，即“二十一条”草案。经过25次交涉，5月7日，日本政府发出最后通牒，要求除第五号准许以后再议外，其余条款限48小时完全应允，并进行武力威胁。9日，袁世凯政府复文，提出除第五号 “容日后协商”外，其余全部接受。25日双方在北京签定了《中日条约》及“换文”。“二十一条”的主要内容是：承认日本继承德国在山东的一切权益，山东省不得让与或租借他国；承认日本人有在南满和内蒙古东部居住、往来、经营工商业及开矿等项特权。旅顺、大连的租借期限并南满、安奉两铁路管理期限，均延展至九十九年为限；汉冶萍公司改为中日合办，附近矿山不准公司以外的人开采；所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国；中国政府聘用日本人为政治、军事、财政等顾问。中日合办警政和兵工厂等等。

“二十一条”谈判与签订的消息一经传出，群情激愤。民众纷纷罢工抗议，游行示威，拒不承认“二十一条”。由于广大人民的爱国斗争，使得“二十一条”不能付诸实行。这套袁世凯批阅过的日本第二次送交的“二十一条”汉文稿共9册，由袁世凯的亲信、内史夏寿田保存。1959年收藏。